ความเหลื่อมล้ำกับคณาธิปไตย

ความเหลื่อมล้ำกับคณาธิปไตย

โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร

ปาฐกถาในงานเทศกาลความเป็นธรรม“Just & Fair Society Festival”
วันที่ 28 มีนาคม 2556 อาคารมหิตลาธิเบศร จุฬาลงกรณ์ 

“เทศกาลความเป็นธรรม” ชื่อนี้แสดงการเฉลิมฉลอง เป็นเรื่องน่ายินดี เราอยากมองเห็นสิ่งดี ๆ สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงตกร่อง แม้ดูเหมือนว่ากรอบการเมืองที่เป็นทางการคือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจะคงอยู่ต่อไป เปิดช่องให้ขบวนการประชาชนเข้ามีส่วนผลักดันสังคมสู่ความเป็นธรรมมากขึ้น แต่อาการแผ่นเสียงตกร่อง น่าเป็นห่วงเพราะเป็นอุปสรรคกับการเปลี่ยนแปลง

ปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่าง ๆ ดูเหมือนว่าจะเริ่มคลี่คลายลงบ้าง แต่หากมองลึก ๆ แล้ว สังคมไทยยังมีความเหลื่อมล้ำสูง และสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้าน

จากที่ได้จัดทำโครงการวิจัย ‘สู่สังคมไทยเสมอหน้า’ ในช่วง 3 – 4 ปีที่ผ่านมากับคณะนักวิจัยอีก 12 ท่าน ซึ่งได้เสร็จสิ้นลงแล้ว และกำลังบรรณาธิการและจัดพิมพ์เป็นหนังสือ พบว่าความเหลื่อมล้ำมีหลายมิติ ที่สำคัญที่สุดเป็นความเหลื่อมล้ำด้านโครงสร้างการเมือง การคงอยู่และปรับตัวของการเมืองที่เรียกว่า คณาธิปไตย ซึ่งหมายความว่า แม้ว่าจะได้มีขบวนการการเมืองมวลชนประทุขึ้นหลายรอบหลายคราว การเมืองไทยก็ยังมีโครงสร้างที่ลำเอียง เข้าข้างกลุ่มผู้มีอำนาจและความมั่งคั่ง และมีกระบวนการสร้างเครือข่ายเหมือนใยแมงมุม ยึดโยงโครงสร้างดังกล่าวเอาไว้อย่างต่อเนื่องไปในทางที่ดี ดิฉันเป็นด้วยอย่างมาก สังคมกำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว แต่การเมืองไทยกลับเผชิญอาการแผ่นเสีย

การพูดในวันนี้ จึงจะนำข้อค้นพบบางประการจากผลงานวิจัย ‘สู่สังคมไทยเสมอหน้า’ มาเล่าให้ท่านได้ฟัง
ก่อนอื่นขออธิบาย ‘คณาธิปไตย’ ความหมายที่เข้าใจกันคือ การปกครองโดยคณะบุคคลส่วนน้อย เป็นคำแปลมาจากภาษาอังกฤษ Oligarchy อันที่จริงความหมายของคำนี้ดั้งเดิมไม่ใช่อำนาจของคณะเล็ก ๆ อย่างเดียว แต่เป็นคณะของคนรวยระดับยอดของสังคมโดยเฉพาะที่ปกครองเพื่อเพิ่มความร่ำรวยของกลุ่มตนเป็นหลัก ซึ่งแน่นอนมีนัยไปถึงอำนาจการเมือง ทิศทางของการเมืองและการกำหนดนโยบายสำคัญของประเทศด้วยและแน่นอนว่า ‘คณาธิปไตย’ ไม่สนับสนุนการกระจายอำนาจและความมั่งคั่ง

คณาธิปไตยในกรณีของเมืองไทย ไม่เคยถูกท้าทายจากมวลชนอย่างถึงรากถึงโคน คณาธิปไตยนี้ดูดดึงส่วนหัวของกลุ่มอำนาจใหม่ ๆ เข้าเป็นพวกอยู่เสมอ โดยมีการก่อร่างสร้างสายสัมพันธ์ให้ร้อยรัดกันเข้าไว้เป็นการภายในผ่านระบบเครือข่าย ระบบอุปถัมภ์และการทำธุรกิจหรือการแบ่งผลประโยชน์ต่างตอบแทนกัน ทั้งที่มองเห็นได้และที่เป็นการเอื้อกันโดยไม่เปิดเผย ภายใต้ระบอบเดิม ชนชั้นสูง ข้าราชการ พ่อค้าใหญ่ พัฒนาขึ้นเมื่อต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 และได้ตกผลึกมีผลประโยชน์ร่วมกับรัฐอย่างหนาแน่น

ทศวรรษ 2470 จนถึงทศวรรษ 2520 ชนชั้นนำทหารพุ่งขึ้นสู่จุดสูงสุด ครั้นเมื่อเศรษฐกิจเมืองเฟื่องฟูสมัยพัฒนาหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ชนชั้นนำฝ่ายธุรกิจสมัยใหม่ได้เข้าร่วมขบวน ต่อมาเมื่อความมั่งคั่งและการคมนาคมสมัยใหม่กระจายสู่ต่างจังหวัด ยึดโยงเขตรอบนอกเข้ากับกรุงเทพฯ นักธุรกิจชั้นนำระดับภูธรก็ได้เข้าร่วมขบวน และเมื่อไม่นานมานี้เอง ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในกระบวนการตุลาการก็ได้เข้าร่วมขบวน

แม้ว่าครอบครัวข้าราชการใหญ่ทั้งทหารและพลเรือน และกลุ่ม ‘เงินเก่า’ จะมีบทบาทสูงในคณาธิปไตยนี้ แต่ไม่ได้เป็นกลุ่มปิด อันที่จริงความอยู่รอดของกลุ่มโดยรวมนั้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะยอมเปิดรับกลุ่มอำนาจใหม่ ๆ จากภายนอกและมีความยืดหยุ่นนั่นเอง

ระบบรัฐสภาและการเมืองในระบอบการเลือกตั้ง ก็ไม่ได้ท้าทายคณาธิปไตยที่กล่าวมาอย่างาจริงจังจนกระทั่งเมื่อเร็ว ๆ นี้เอง ทั้งนี้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับระบอบใหม่จำกัดบทบาทของกลุ่มอื่น ๆ นอกวงไว้ เพราะว่าเขาได้ลงทุนสร้างระบบที่ต้องใช้เงินมากในการเลือกตั้ง ใครที่มีเงินไม่หนาพอก็ไม่อาจหาญจะเข้ามาร่วมขบวนในระบอบใหม่ได้ส.ส. ส่วนใหญ่เป็นเพศชายและมีพื้นเพเป็นเจ้าของธุรกิจ พวกเขามาจากกลุ่มคนที่มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 3 ของประชากรทั้งประเทศ

ในส่วนต่อไปจะพูดถึง ตัวอย่างโครงสร้างที่ลำเอียง การปรับตัวของโครงสร้างดังกล่าวและกลไกเพื่อยึดโยงเป็นเครือข่ายกันเอาไว้

การศึกษาของ ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล เรื่ององค์กรกึ่งรัฐกึ่งเอกชน อิทธิพลของธุรกิจพลังงานผ่านอำนาจเครือข่ายข้าราชการ แสดงตัวอย่างของการคณาธิปไตยแบบใหม่ที่เพิ่งก่อตัวขึ้นเมื่อ 10 กว่าปีมานี้เอง ผ่านนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ก่อกำเนิดบริษัทหรือองค์กรที่มีสถานะเป็นกึ่ง ‘รัฐวิสาหกิจ กึ่งเอกชน’ เช่นในกรณี ปตท. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะกระทรวงการคลังยังถือหุ้น 51 % กฟผ. ซึ่งยังเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะกระทรวงการคลังถือหุ้น 100%
ทั้งปตท. และ กฟผ. มีบริษัทลูกที่เข้าไปถือหุ้นอยู่บ้าง แต่ไม่เพียงพอจะทำให้เป็นรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวนมาก โดยมีสถานะเป็นบริษัทเอกชน บริษัทลูกเหล่านี้ ทำกิจการต่าง ๆ ทั้งที่โยงกับเรื่องพลังงานและที่ไม่ได้โยง

ดังนั้น เมื่อพูดถึงกลุ่มปตท. และกลุ่มกฟผ. ในขณะนี้จึงไม่ได้หมายถึงเพียง ปตท. และกฟผ.แต่รวมบริษัทลูกทั้งหมดด้วย
ในทางปฏิบัติกลุ่มปตท. กฟผ. สามารถเลือกใช้สิทธิพิเศษจากสถานะรัฐวิสาหกิจหรือจากเอกชน สิทธิพิเศษจากการเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น มีกระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้ มีอัยการสูงสุด จัดทำคำแก้ต่างเมื่อถูกดำเนินคดีในศาลปกครอง มีคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นต่อข้อพิพาททางกฎหมาย สิทธิพิเศษจากความเป็นบริษัทเอกชนก็เช่น สามารถได้รับสิทธิประโยชน์ส่งเสริมการลงทุน และไม่จำเป็นต้องอยู่ในกฎระเบียบข้อห้ามของกระทรวงการคลัง เรื่องการกำหนดค่าตอบแทนผู้บริหาร การจัด สรรกำไรสุทธิ หรือการนำเงินส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

ความลำเอียงด้านโครงสร้างตรงนี้ชัดเจน บริษัทลูกเป็นบริษัทเอกชน แต่เข้าถึงสิทธิพิเศษต่าง ๆ เสมือนเป็นรัฐวิสาหกิจ จึงได้เปรียบ บริษัทเอกชนอื่น ๆ

การร่วมทุนกับเอกชน ทำให้ข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งใน ปตท. และ กฟผ. ควบรวมกับทุนนอกจากจะช่วยด้านนโยบายเอื้อให้ทุนดังกล่าวแล้ว ยังเป็นการขยายอำนาจและความมั่งคั่งของข้าราชการที่เกี่ยวข้องอีกด้วย เช่นกรรมการบริษัทในกลุ่มบริษัทพลังงานในเครือ ส่วนมากไดัรับค่าตอบแทนเฉลี่ยต่อคน 1-3 ล้านต่อปี ซึ่งส่วนมากก็เป็นข้าราชการระดับสูงหรือบ้างก็เกษียนแล้ว

สิ่งที่ตามมาคือ การกำกับควบคุมและนโยบายที่เกี่ยวกับพลังงาน กระทำโดยข้าราชการระดับสูง ในกรมกองต่างๆ ที่เกี่ยวโยง ที่สำคัญได้แก่หน่วยงานในกระทรวงการคลัง กระทรวงพลังงาน กระทรวงคมนาคม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผ่านคณะกรรมการต่าง ๆ ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่ง มักจะทับซ้อนกันกับกลุ่มข้าราชการที่บริหาร ปตท. และกฟผ.ด้วย จึงเกิดการใช้อำนาจหน้าที่อย่างทับซ้อนกัน ผ่านการเป็นกรรมการไขว้กันไปมาระหว่างหน่วยงานกำกับกับหน่วยงานดำเนินการกิจกรรม เกิดเป็นปัญหาในแง่ของธรรมาภิบาล และส่งผลกระทบทางลบกับสวัสดิการของประชาชนได้อีกด้วย เช่นกรณีการควบคุมผลกระทบของโครงการลงทุนต่อชุมชนสิ่งแวดล้อมที่มาบตาพุด อ.นพนันท์ พบว่า เป็นรูปแบบความอยุติธรรมที่แสดงว่า ‘เครือข่ายข้าราชการ’ ในธุรกิจพลังงาน ช่วยเหลือทุนใหญ่ที่ลงทุนในโครงการอาจสร้างมลภาวะหลายโครงการ และซึ่งประชาชนในพื้นที่เรียกร้องให้มีการทบทวน ได้ใช้อำนาจตามโครงสร้างหน้าที่ดำเนินการบิดเบือนเปลี่ยนแปลงประกาศกิจการหรือโครงการที่อาจส่งผลกระทบอย่างรุนแรงกับชุมชน ในด้านสุขภาพ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้โครงการเหล่านั้นไม่ต้องทำการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ชุมชน ตามกฎระเบียบ สำหรับรายละเอียดอยากให้ท่านที่สนใจได้อ่านงานวิจัยชิ้นนี้ของ ผศ.นพนันท์ ในหนังสือที่กำลังจัดพิมพ์

กรณีที่สอง คือการปรับตัวของโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นกับกระแสที่การเมืองไทยกำลังพัฒนาเข้าสู่ระบบ 2 พรรคใหญ่ จากงานศึกษาของ ดร.ชัยยันต์ และดร.สถาพร

จากกระบวนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด (Provincial Administrative Office) ขณะนี้กำกับควบคุมงบประมาณก้อนใหญ่ขึ้นมาก นักการเมืองคอร์รัปชันที่เคยลงสมัครส.ส. จึงหันเป้ามาที่การเมืองท้องถิ่น ในระบบการเมืองที่กำลังปรับเข้าสู่ระบบ 2 พรรคใหญ่ นักการเมืองดังกล่าวไม่มีช่องทางประสบความสำเร็จอย่างที่เคยเป็นมา โอกาสจะทำเงินในการเมืองระดับชาติก็ลดน้อยลงด้วย ดังนั้นจึงมีการปรับเครือข่ายที่เคยเป็นกลไกสนองการเลือกตั้งส.ส. ที่โยงกับกลุ่มอิทธิพล หัวคะแนนและนักธุรกิจที่หาเงินกับการเมือง มาสู่การหวังผลชนะการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น โครงสร้างใหม่ที่ก่อตั้งประกอบด้วย นักการเมืองท้องถิ่น ที่มีทักษะในการเป็นผู้นำบ้างและมีประสบการณ์ทางการเมืองมาพอสมควร (อาจเคยเป็นส.ส.) มีเส้นสายอันดีกับนักธุรกิจท้องถิ่น ผู้รับเหมา ที่ได้ประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ข้าราชการในพื้นที่ซึ่งพร้อมที่จะร่วมมือและรับค่าตอบแทนเป็นเงินและอิทธิพล

อีกรูปแบบหนึ่ง เป็นการพยายามควบรวมทั้งอำนาจจากการเลือกตั้งระดับชาติ และการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นด้วยการกระจายตัวสมาชิกของครอบครัว พรรคพวก ให้ลงสมัครทั้งส.ส. สังกัดพรรคใหญ่และลงสมัครตำแหน่งการเมืองในระดับท้องถิ่นต่าง ๆ ด้วย

ภายใต้ระบบนี้การคอร์รัปชันในรูปของการเงินที่รั่วไหลออกาจากงบประมาณโครงการไม่ว่าจากการจัดสรรโดยรัฐบาลกลางหรือจากงบท้องถิ่นเองจะสูงขึ้นและเป็นระบบมากขึ้น ดังนั้นแนวโน้มของการกระจุกตัวของอำนาจและความมั่งคั่งจะเพิ่มขึ้นด้วย

ตัวอย่างที่ 3 ได้จากงานศึกษาของ รศ.ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ เป็นข้อค้นพบว่าด้วยกลไกที่โยงนักวิชาชีพระดับกลางและสูงในภาครัฐและเอกชนเข้าด้วยกัน และกับบุคคลระดับนำของสังคมไทยในภาคการเมือง ธุรกิจ และข้าราชการระดับสูงทั้งทหารและพลเรือน ผ่านการเข้าฝึกอบรมหลักสูตรระยะสั้นสำหรับผู้บริหารระดับสูง และการทำกิจกรรมร่วมกันผ่านชมรม/สมาคมศิษย์เก่าของหลักสูตรดังกล่าว แบ่งออกได้เป็นหลักสูตรที่จัดโดยหน่วยงานรัฐได้แก่ วปอ. วปม.และปรอ. ของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร กระทรวงกลาโหม บ.ย.ส. ของวิทยาลัยการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม พ.ต.ส. ของสถาบันพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้ง หลักสูตรปปร. ของสถาบันพระปกเกล้าและที่บริหารจัดการโดยภาคเอกชนประกอบด้วย หลักสูตรผู้บริหารระดับสูง สถาบันวิทยาการตลาดทุน (วตท.) ของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และหลักสูตรผู้บริหารระดับสูงด้านการค้าการพาณิชย์(TEPCOT) ของหอการค้าไทย

เป้าประสงค์อย่างเป็นทางการของหลักสูตรเหล่านี้มีทั้งเรื่องความมั่นคง ( วปอ.) การพัฒนากระบวนการยุติธรรม (บยส.) การเสริมสร้างประชาธิปไตย (พตส. ปปร) เสริมความเข้าใจตลาดทุน (วตท.) ความเข้าใจภาคการค้าการพาณิชย์ (TEPCOT) ทุกหลักสูตรไม่คิดค่าอบรม ยกเว้นค่าใช้จ่ายดูงานและกิจกรรมเสริม ผู้รับการอบรมต้องออกเอง หลักสูตรภาครัฐค่าอบรมใช้งบหลวง

ผู้บริหารระดับสูงที่เข้าอบรมได้แก่ นักธุรกิจ นักการเมือง ข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ ทหาร ตำรวจ ผู้พิพากษา อัยการ องค์กรอิสระ สื่อมวลชนและนักวิชาการ ส่วนใหญ่มีข้อกำหนดให้เป็นผู้บริหารระดับสูงที่อายุ 40 – 45 ขึ้นไป เช่นระดับปลัดกระทรวง อธิบดี หรือผู้ที่มีศักยภาพจะเป็นใหญ่เป็นโตต่อไป นักการเมืองระดับรัฐมนตรี นายทหารระดับนายพล ที่อาจจะเกษียณแล้วแต่มีบทบาททางการเมือง นักธุรกิจหรือผู้บริหารระดับนำของบริษัทธุรกิจ

ข้อค้นพบทีน่าสนใจยิ่งคือ แทบทุกหลักสูตรให้ความสำคัญกับการหลอมละลายความคิดให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ’ ความเป็นพวกเดียวกัน ‘ ผ่านกิจกรรมระหว่างการอบรม กิจการสร้างความคุ้นเคย การเกาะเกี่ยวกัน เช่นการรับน้องใหม่ การเลี้ยงกันภายในรุ่นและระหว่างรุ่นเป็นระยะๆ ที่สม่ำเสมอ การเข้าร่วมกิจกรรมของสมาคมศิษย์เก่า การไปดูงานต่างประเทศ การเรียกขานกันว่าพี่ โดยไม่จำเป็นต้องมีอายุสูงกว่า เพื่อสร้างความสนิทสนมระหว่างกัน

ความใกลัชิดที่ก่อเกิดได้ในระยะเวลาสั้น เป็นช่องทางให้ทำกิจกรรมร่วมกันเพื่อแบ่งผลประโยชน์ เป็นการสร้างเส้นสายที่จะช่วยเอื้อประโยชน์ระหว่างกันได้ โดยถ้าไม่ได้มารู้จักกันในการเข้าอบรมหลักสูตรแบบนี้แล้ว ก็อาจแทบไม่มีโอกาสได้พบเจอกันจนเป็น ‘เพื่อนร่วมรุ่น’ กันได้

เช่นการมีโอกาสกระทบไหล่กับ นายพล รมต. อธิบดี ปลัดกระทรวงสำคัญๆ สมาชิกของ 40 ตระกูลดังในสังคมไทย ซึ่งกรณีหลังนี้ งานศึกษาพบว่ามีคนในแต่ละตระกูล นิยมเรียน วตท. ถึง 19 ตระกูล วปอ. 13 ตระกูล และป.ย.ส. ปปร. อย่างละ 6 ตระกูล

ข้อสรุปบางประการของงานวิจัยนี้คือเครือข่ายผู้บริหารระดับสูง ที่ถูกสร้างขึ้นนี้ไม่น่าจะทำให้สังคมไทยเสมอหน้าขึ้น เพราะการยึดโยงกันทำให้การแสวงหาผลประโยชน์กระจุกตัวอยู่ที่ชนชั้นนำมากขึ้น โดยที่ผู้คนที่อยู่ภายนอกหรือระดับล่าง ไม่มีทางเข้าถึง เท่ากับตอกย้ำสภาพคณาธิปไตยให้อยู่ในวงแคบๆ ที่มีกระบวนการเลือกสรรแล้ว

ดังที่ อ.นวลน้อย ได้กล่าวไว้ กลุ่มคนระดับนำด้านต่าง ๆ ไม่ว่าเศรษฐกิจ การเมือง ความมั่นคง จะสามารถผนึกกำลังกันเพื่อจัดการนโยบายและแบ่งปันความมั่งคั่งซึ่งกันและกัน มากกว่าจะให้ความสนใจกับชุดนโยบายที่กระจายไปสู่ประชาชน

โดยสรุป สังคมไทยยังคงเป็นสังคมมีความเหลื่อมล้ำสูง ความเป็นธรรมในสังคมยังเป็นประเด็นปัญหาใหญ่ เพราะการเมืองไทยยังมีโครงสร้างที่ลำเอียง เข้าข้างคนกลุ่มน้อยที่มีอำนาจและความมั่งคั่งและมีขบวนการกลไกผลิตซ้ำ โครงสร้างอำนาจเดิมอย่างต่อเนื่อง เราจึงจะยังคงเผชิญความยากลำบากในการสร้างสังคมเสมอภาค เพราะว่าโดยพื้นฐานเรามีระบบการเมืองแบบคณาธิปไตยและยังปฏิเสธที่จะเปลี่ยนแปลง ความคาดหวังให้ชนชั้นกลางเป็นหัวขบวนการเปลี่ยนแปลง คงคาดหวังยากในกรณีไทย เพราะหลายกลุ่มมีความตื่นกลัวพลังมวลชน จึงไปแสวงหาพันธมิตรกับทหาร ข้าราชการ และยึดโยงกับกลุ่มอำนาจที่เป็นอยู่ ผ่านกลไกดังในตัวอย่างข้างต้น

ประสบการณ์ของสังคมอื่นบอกว่า คณาธิปไตยกร่อนลงได้ ผ่านขบวนการประชาธิปไตย การกระจายอำนาจทุกระดับ ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม เช่น สหภาพแรงงาน ขบวนการประชาชนระดับล่างทุกรูปแบบที่มีอุดมการณ์เพื่อคนระดับล่างจริงจังทั้งชนบทและเมือง แต่เรื่องเหล่านี้ก็ไม่ง่าย มีความจำเป็นต้องเข้าใจแง่มุมด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงสร้างอำนาจคณาธิปไตยและกลไกยึดโยงระหว่างกันอย่างลึกซึ้ง เพื่อได้รู้ทันความแยบยลและหาทางเสริมสร้างพลังภาคประชาชนได้อย่างถูกจุดและมีประสิทธิภาพ